|
А. А. Разумов
ЗАКОН вступил в силу, но...
В июне 2002 г. вступил в силу Федеральный закон от 25.06.02 № 73-ФЗ
«Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов
Российской Федерации». Одновременно Закон РСФСР от 15.12.78 «Об охране
и использовании памятников истории и культуры», не отвечающий новым
общественным отношениям в области сохранения и использования памятников,
утратил силу, за исключением ст. 20, 31, 34, 35, 40, 42*
– их действие сохраняется до начала проведения государственной историко-культурной
экспертизы, порядок которой определит Правительство РФ (п. 3, ст. 31),
но не позднее 31.12.10.
В Федеральном законе много новшеств, начиная с понятия объект культурного
наследия (далее по тексту – ОКН), который должен иметь не только историко-культурную
ценность, но и быть подлинным источником информации о зарождении и развитии
культуры (ст. 3). Тем самым полностью воссозданные объекты, например
архитектурные, не относятся к ОКН. Дана также иная классификация ОКН
(ст. 3), они теперь делятся на памятники, ансамбли и достопримечательные
места трех категорий (ст. 4): федерального, регионального или местного
(муниципального) значения, исходя из того, имеет ли историко-культурная,
художественная, научная и мемориальная ценность объекта особое значение
для истории и культуры Российской Федерации, ее субъекта или муниципального
образования. Федеральный статус имеют и объекты археологического наследия.
При этом памятники истории и культуры местного значения, имевшие этот
статус до 25.06.02, теперь относятся к объектам регионального значения
(п. 3, ст. 64).
Изменено название вновь выявленных объектов, представляющих историческую,
научную, художественную или иную культурную ценность, – теперь они называются
выявленными ОКН.
Новый закон устранил неопределенность в классификации земель историко-культурного
значения, имевшую место в ранее принятых Земельном кодексе РСФСР и Земельном
кодексе РФ 2001 г.: ограничена ли земля историко-культурного назначения
площадью территории памятника или же фундамента его здания. В новом
законе эти земли охватывают участки в границах территорий ОКН (ст. 5).
По новому закону собственник ОКН имеет право на компенсацию произведенных
затрат по сохранению объекта (п. 3, ст. 14), однако размер компенсации
должен определяться федеральным бюджетом и входить в федеральную целевую
программу охраны ОКН, что трудно ожидать при существующем экономическом
положении.
Впервые в закон включены положения о ведении единого государственного
реестра ОКН (ст. 15) федерального, регионального и местного (муниципального)
значения, дан также полный перечень документов, необходимых для включения
ОКН в реестр (ст. 17). Представляющие историко-культурную ценность объекты
до включения их в реестр считаются выявленными ОКН (п. 2, ст. 18), а
решение об их включении в реестр или отказ в этом принимается в течение
года со дня поступления документов в орган охраны ОКН (ст. 19). Эта
норма является новой, однако не ясны последствия нарушения указанного
срока, и сохранится ли после этого статус выявленного ОКН.
Объектами культурного наследия являются те, с момента создания которых
или связанных с ними исторических событий прошло не менее сорока лет
(п. 7, ст. 18), с одним исключением: мемориальные квартиры и дома, связанные
с жизнью и деятельностью выдающихся личностей, имеющих особые заслуги
перед Россией, относят к выявленным ОКН сразу же после смерти указанных
лиц. Однако применение данной нормы затруднительно, поскольку неясно,
кто и в какие сроки будет устанавливать факт признания кого-либо выдающейся
личностью, имеющей особые заслуги перед Россией.
К сожалению, новый закон не регулирует правоотношения при использовании
и сохранении произведений живописи, скульптуры и предметов декоративно-прикладного
искусства как самостоятельных объектов материальной культуры, рассматриваемых
исключительно во взаимосвязи с объектами недвижимости, в которых они
находятся. Но как быть с произведениями материальной культуры, не связанными
с конкретной недвижимостью?
Появилась новая норма, по которой для регистрации прав собственника
на каждый объект необходимо иметь паспорт (ст. 21), при отсутствии которого
орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок
с ним может отказать в регистрации сделки с ОКН. Однако пока Правительство
РФ не утвердит форму данного паспорта, проводить регистрацию сделок
с объектами соответствующие государственные учреждения юстиции формально
не вправе.
Законом определены только два случая для исключения ОКН из реестра (ст.
21):
- полная физическая утрата объекта;
- утрата объектом историко-культурного значения.
Закон предусмотрел проведение в ряде случаев государственной историко-культурной
экспертизы (гл. V, ст. 28–32) (положение о которой утверждается Правительством
РФ) и установил перечень объектов экспертизы: объектов, обладающих признаками
ОКН; земельных участков, подлежащих хозяйственному освоению; документов,
обосновывающих включение (исключение) ОКН в реестр; проектов зон охраны;
градостроительной и проектной документации; градостроительных регламентов;
документов, обосновывающих проведение работ по сохранению ОКН (ст. 30).
Состав зон охраны ОКН в основном сохранился (п. 1, ст. 34), правда,
вместо «зоны регулирования застройки» введено понятие «зона регулирования
застройки и хозяйственной деятельности».
Существенно, что закон дал общие принципы режима использования зон охраны
ОКН (п. 2, ст. 34). Так, в охранной зоне запрещено строительство, кроме
применения специальных мер по сохранению и восстановлению ее историко-градостроительной
или природной среды.
Для зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности установлено
ограничение строительства и хозяйственной деятельности, определены требования
к реконструкции существующих зданий и сооружений.
В зоне охраняемого ландшафта запрещены или ограничены хозяйственная
деятельность, строительство и реконструкция существующих зданий и сооружений.
Если Закон РСФСР от 15.12.78 не имел четких норм, регулирующих строительство
на территории памятника, то новый закон наложил императивный запрет
на проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных,
мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или
ансамбля, кроме работ по сохранению памятника или ансамбля и их территорий
(п. 2, ст. 35).
В силу нормы Закона органы охраны ОКН обязаны проводить один раз в пять
лет обследования и фотофиксацию объектов (ст. 39).
Закон раскрывает понятие «сохранение ОКН» и работы, относящиеся к этому
(ст. 40).
Приспосабливая ОКН для современного использования, допускается выполнять
работы, не влекущие изменение предметов охраны объекта (ст. 44), указанных
в реестре и паспорте объекта.
Закон защищает интересы собственников и пользователей – их мнение учитывается
при составлении задания на проведение работ по сохранению ОКН (п. 1,
ст. 45).
Федеральный закон установил, что работы по сохранению ОКН выполняются
лицами, имеющими лицензии на следующие виды деятельности (п. 3, ст.
45):
- проведение проектных работ, связанных с охраной памятников;
- проведение проектно-изыскательских работ, связанных с ремонтом и реставрацией
ОКН;
- ремонт и реставрация ОКН.
Данная формулировка противоречит закону «О лицензировании отдельных
видов деятельности», где приведен исчерпывающий перечень видов деятельности,
подлежащих лицензированию. По этому перечню лицензируется деятельность
по реставрации ОКН, а она по новому закону охватывает научно-исследовательские,
изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях
выявления и сохранности историко-культурной ценности ОКН (ст. 43).
Воссоздание ОКН как исключение из общего правила допускается только
при его особой историко-культурной значимости и наличии достаточных
научных данных (ст. 47). Не подлежат отчуждению из государственной собственности
(ст. 50):
- особо ценные объекты;
- объекты, включенные в Список всемирного наследия;
- историко-культурные заповедники;
- объекты археологического наследия.
Тем самым вносится неопределенность в вопрос приватизации ОКН, ибо по
Федеральному закону «О приватизации государственного и муниципального
имущества» и Закону РФ «Основы законодательства РФ о культуре» (ст.
44) приватизация любых объектов федерального значения запрещена.
Положительно то, что закон сформулировал общие требования, которые должны
соблюдаться при использовании объекта (пп. 3, 4, ст. 52):
- сохранение неизменности облика и интерьера объекта как предметов охраны,
указанных в его паспорте;
- соблюдение режима содержания земель историко-культурного назначения;
- согласование проектирования и проведения землеустроительных, земляных,
строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории
объекта.
По закону ОКН может быть изъят в судебном порядке у собственника, не
выполняющего требования по его сохранению или совершающего действия,
что угрожают сохранности данного объекта и влекут утрату им своего значения.
Закон содержит переходные положения, регламентирующие действие некоторых
ранее принятых правовых актов.
Для обеспечения сохранности ОКН до его включения в единый государственный
реестр собственник или пользователь обязан заключить охранное обязательство
с органом охраны ОКН (п. 3, ст. 63).
Специальный федеральный закон должен разграничить находящиеся в госсобственности
ОКН на три вида собственности: федеральную, субъектов РФ и муниципальную.
До принятия этого закона приостановлена приватизация ОКН федерального
значения, а также регистрация прав федеральной собственности и собственности
субъектов РФ на ОКН, находящиеся в госсобственности (п. 2, ст. 63).
Таким образом, несмотря на множество новшеств, обусловленных реалиями
сегодняшей жизни, Федеральный закон начнет работать только после принятия
ряда подзаконных актов, регулирующих действие наиболее важных норм закона.
_______________________
* Устанавливающих обязанность согласовывать с органами
охраны памятников проекты ремонтно-реставрационных работ и сами работы
на памятниках и в зонах их охраны, а также проекты планировки, застройки
и реконструкции населенных пунктов, имеющих памятники истории и культуры.
|